Içtüzük

İçtüzük .- Yasama meclislerinin kendi iç çalışmalarını düzenlemek amacıyla koydukları kurallara içtüzük denir[1]. İçtüzük, her meclisin bir nevi “iç kanunu” olarak kabul edilebilir[2]. Anayasamızın 95’inci maddesinin 1’inci fıkrası “Türkiye Büyük Millet Meclisi, çalışmalarını kendi yaptığı İçtüzük hükümlerine göre yürütür” demektedir.

Yöntemsel Bağımsızlık .- Yasama meclislerinin kendi içtüzüklerini bizzat yapmalarını, onların diğer devlet organları özellikle yürütme organı karşısındaki bağımsızlıklarının bir göstergesidir[3]. Buna yasama meclislerinin “yöntemsel bağımsızlığı” denir[4]. Anayasada açık bir hüküm olmasa bile meclislerin kendi içtüzüklerini yapma yetkisine sahip oldukları kabul edilmektedir[5]. Bu yasama meclislerinin özerkliği ilkesinin bir sonucudur[6].

İsimlendirme.- Ülkemizde “içtüzük (dahilî nizamname )” ismini taşıyan başka işlemler de vardır: Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü[7], Askerî Yüksek İdare Mahkemesi İçtüzüğü[8] gibi. Bağımsızlığa sahip kurumların kendi iç çalışmalarını düzenlemeleri amacıyla kendi koydukları kurallara “içtüzük” ismi verilmektedir. Bakanlar Kurulunun Anayasamızın 115’inci maddesi uyarınca çıkardığı “tüzükler” bu anlamda bir “içtüzük” değildir. İsimleri benzese de “içtüzük” ile “tüzük” karıştırılmamalıdır.

İçtüzüğün Düzenleme Konusu .- Anayasamızın 95’inci maddesine göre, İçtüzüğün düzenleme konusu Türkiye Büyük Millet Meclisinin “çalışmaları”dır. O halde, Meclis çalışmalarıyla ilgili her konu içtüzük ile düzenlenebilir. Ama Meclis çalışmalarıyla ilgili olmayan bir konu İçtüzükle düzenlenemez. Özellikle İçtüzük ile vatandaşlar için bağlayıcı hukuk kuralları konamaz. İçtüzük ile vatandaşlara hak ve yükümlülük altına sokulamaz. Zira, Anayasamızın 13’üncü maddesine göre, temel hak ve özgürlükler ancak kanunla sınırlanabilir.

İçtüzüğün düzenleme konusu, Anayasa Mahkemesinin 22 Şubat 1977 tarih ve K.1974/17 sayılı Kararıyla şu şekilde açıklığa kavuşturulmuştur:

“(Bir) konunun içtüzükle düzenlenebilmesi için onun, Meclisin çalışma alanı içinde olması gereklidir. Meclislerin Anayasa gereği olarak görev ve yetkileri içinde olmayan konulara ilişkin çalışmaların içtüzük hükümleriyle düzenlenmesi ve o yoldan Meclislerin görev alanı içine sokulması olanaksızdır”[9].

İçtüzük-Kanun .- İçtüzük hukukî niteliği itibarıyla bir kanun değildir. Kanunlar iki meclisli bir sistemde iki meclisin ortak iradesinin ürünüdür. Oysa her meclis, kendi içtüzüğünü kendi yapar[10]. Kanunla içtüzük arasında önemli bir fark, konuları bakımındandır. Kanunlar vatandaşlara haklar ve yükümlülükler getirebilir. Oysa, içtüzük ile sadece meclisin teşkilatına ve çalışma düzenine ilişkin hükümler getirilebilir. İçtüzük sadece milletvekillerini bağlar[11]. İçtüzükle vatandaşlara haklar ve borçlar getirmek mümkün değildir. Anayasa Mahkemesi 2 Mart 1965 tarih ve K.1965/11 sayılı Kararında içtüzüklerin bu özelliğini şu şekilde vurgulamıştır:

“Meclislerin içtüzükleri kendi çalışmalarıyla ilgili olmayan ve onların sınırlarını aşan konuları düzenleyici... hüküm koyamazlar. Zira içtüzüklerin hükümleri sadece ilgili meclisin çalışmalarında uygulanacağından ancak o meclis üyelerini bağlayabilir”[12].

Demek ki İçtüzük ile kanun niteliğinde düzenleme yapılamaz. Yapılırsa bu Anayasaya aykırı olur. İçtüzükler Anayasa Mahkemesinin denetimine tâbi olduğundan böyle bir İçtüzük iptal edilir. Peki ama bir kanunla İçtüzük alanına giren bir konu düzenlenebilir mi? Yani Türkiye Büyük Millet Meclisinin iç düzeni, çalışmaları bir kanunla düzenlenebilir mi?

Erdoğan Teziç bu soruya olumsuz yanıt vermektedir. Yazara göre,

“meclislerin iç faaliyetlerinin, çalışmalarının düzenlenmesi bir kanunla yapılamaz. İçtüzük hükümleri ile bir kanunun değiştirilmesi söz konusu olamayacağı gibi, Türk pozitif kamu hukukuna göre, meclislerin iç çalışmalarının düzenlenmesi ilke olarak kanun biçimindeki işlem türü ile yapılamaz”[13].

Kanımızca bu soruya Teziç’in yaptığı gibi, bir “ilke” cevabı verilemez. Zira, aşağıda göreceğimiz gibi, yasama yetkisi genel bir yetkidir; konu itibarıyla sınırlandırılmamıştır. Ülkemizde “kanun alanı” diye bir şey yoktur. Bu nedenle, “ilke” kanunla her alanın, bu arada meclis çalışmaları alanının da düzenlenebilmesidir. Ancak, 1982 Anayasası ortamında, Türkiye Büyük Millet Meclisi kendi “çalışmalarını”, İçtüzük ile değil de, yapacağı bir kanun ile düzenlerse, bu Anayasanın 95’inci maddesinin birinci fıkrasına aykırı olur. Zira, bu fıkra, Türkiye Büyük Millet Meclisinin “çalışmalarının” kendi yapacağı bir İçtüzük ile düzenlenmesini öngörmektedir. Eğer Türkiye Büyük Millet Meclisi kendi çalışmalarını düzenleyen bir kanun çıkarırsa, bu kanun konu bakımından Anayasanın 95’inci maddesinin birinci fıkrasına aykırı olacaktır ve bu nedenle Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilebilecektir.

İçtüzüğün Hukukî Niteliği : Parlâmento Kararı.- İçtüzük, biçimsel bakımdan, yukarıda gördüğümüz bir “parlâmento kararı” biçimindedir. Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulu tarafından kabul edilirler. Bunlar Cumhurbaşkanı tarafından “yayımlanmaya” tâbi olmadan Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından “karar” başlığı altında Resmî Gazetede yayımlanır.

İçtüzüğün Değiştirilmesi Usûlü .- İçtüzüğün değiştirilmesi usûlü Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün 181’inci maddesinde hükme bağlanmıştır. Bu maddeye göre, “içtüzükte değişiklik yapılmasını öngören teklifler, milletvekillerince yapılabilir”. Yani, Bakanlar Kurulu İçtüzük değişiklik tasarısı sunamaz. Bu Meclisin yöntemsel özerkliğinin bir göstergesidir. Aynı madde, İçtüzük değişiklik teklifleri hakkında, kanun teklifleri hakkındaki hükümlerin uygulanacağını öngörmüştür. İçtüzük değişiklik teklifleri, “Anayasa Komisyonunda incelendikten sonra, bu Komisyon raporu esas olmak üzere Genel Kurulda görüşülür ve sonuçlandırılır” (İçtüzük, m.181/2). Aynı maddenin son fıkrasına göre, “İçtüzük değişiklikleri, Türkiye Büyük Millet Meclisi kararı olarak Resmî Gazetede yayımlandıktan sonra yürürlüğe girer; kararda, ileriye ait başkaca bir yürürlük tarihi de gösterilebilir”.

İçtüzüğün Denetimi .- İçtüzükler hukukî niteliği itibarıyla bir parlâmento kararı olmakla birlikte, diğer parlâmento kararlarından farklı olarak, Anayasa Mahkemesinin denetimine tâbidirler. Bu husus, Anayasamızın 148’inci maddesinde açıkça hükme bağlanmıştır. İçtüzüğün Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenmesine imkân verilmesinin bir nedeni pek muhtemelen, İçtüzüklerin taşıdıkları siyasal önemdir. Taşıdıkları siyasal önem nedeniyle, Maurice Hauriou, içtüzükleri “en önemli metinler”[14] olarak görmektedir. İçtüzükleri bu nedenle bir “sessiz anayasa” olarak gören yazarlar da vardır[15]. İçtüzükler, parlâmentoda iktidar-muhalefet ilişkilerini etkileyen önemli belgelerdir. Örneğin, 1957 yılında o zaman yürürlükte olan Dahilî Nizamnamede değişiklik yapılarak muhalefetin parlâmentodaki denetim imkanları kısıtlanmıştır. Bu değişiklik iktidar-muhalefet ilişkilerinin hızla bozulmasına yol açmıştır[16].

Anayasa Mahkemesi, İçtüzük üzerinde sadece iptal davası yoluyla denetim yapabilir. İtiraz yoluyla Anayasa Mahkemesinin bir İçtüzük hükmünü denetlemesi pek mümkün değildir. Zira İçtüzükte milletvekilleri dışındaki kişiler için uyulması zorunlu kurallar olmadığından genel mahkemelerin görev alanına girebilecek bir uyuşmazlığın ortaya çıkması ihtimal dışıdır[17]. Nitekim, itiraz yolunu düzenleyen Anayasanın 152’nci maddesinde, içtüzükten bahsedilmemiş olması da bunu kanıtlar niteliktedir.

Yürürlükteki İçtüzük .- 1982 Anayasasının geçici 6’ncı maddesi, yeni İçtüzük yapılıncaya kadar 1961 Anayasası döneminde kabul edilen 5 Mart 1973 tarih ve 584 sayılı Millet Meclisi İçtüzüğünün 1982 Anayasasına aykırı olmayan kurallarının uygulanacağını öngörmekteydi. Yeni İçtüzük, 16 Mayıs 1996 tarih ve 424 sayılı Türkiye Büyük Millet Meclisi Kararı ile kabul edilmiş ve “Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü” başlığı altında 24 Mayıs 1996 gün ve 22645 sayılı Resmî Gazetede yayınlanarak 1 Haziran 1996 günü yürürlüğe girmiştir. Bu yeni İçtüzük, yepyeni bir İçtüzük değildir. 1973 tarihli eski İçtüzüğün biraz değiştirilerek yürürlüğe konmasından ibarettir.